Dr. Efrén Vázquez Esquivel
El artículo 21 de la CPEUM, reformado en siete ocasiones a lo largo de su historia, la primera fue en 1983 y la última en el 2019, establece los fundamentos, directrices y facultades del Ministerio Público (MP), y de la autoridad administrativa en el aspecto disciplinar. Como veremos poco más adelante, es a partir de la reforma de 1994 cuando se comienza a configurar en este mismo artículo, desde mi punto de vista con errores de técnica legislativa[1], lo que hoy son las bases constitucionales y directrices de la política criminal del estado mexicano.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 al MP y a las policías les corresponde, además del ejercicio de la acción penal ante los tribunales y representar a los justiciables ante la autoridad judicial, investigar los delitos, para lo cual tiene bajo su mando y conducción a las policías; y así mismo, el MP es el órgano del estado facultado para actuar investigativamente contra los presuntos delincuentes hasta lograr su aprehensión y “consignación”, término que se mantiene en dicho artículo; y, por su parte, a la autoridad administrativa le corresponde la aplicación de sanciones por faltas a los reglamentos gubernativos y de policía.
Ahora bien, de acuerdo con el párrafo segundo del artículo citado, en algunos casos que por disposición constitucional corresponde determinar a la ley, la acción penal también la pueden ejercitar los particulares ante la autoridad judicial; pero debido a que es al MP a quien le corresponde el monopolio de la acción penal, en lo que no pocos casos algunos de los fiscales que representan a dicha institución abusan del poder que les confiere la ley, finalmente la decisión respecto a si procede o no el ejercicio de la acción penal es del MP.
No es sino hasta la reforma del 21 constitucional de 1994 cuando se logra la realización de un anhelo de los justiciables y de los abogados por muchos años frustrada, a saber, derribar el carácter inatacable de las decisiones del MP en cuanto al no ejercicio y desistimiento de la acción penal.
Por fortuna, para proteger más ampliamente los derechos humanos por medio del juicio de amparo de la autoridad que más los viola, es decir, los representantes del MP, en dicha reforma por adición se estableció finalmente que “Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley” (DOF-31-12-1994).
Ahondemos un poco en la política criminal del estado mexicano, la cual estuvo ausente por más de medio siglo, ya que en la primera reforma constitucional del artículo 21, es decir, la de 1983, sólo se corrige un error gramatical y una modificación en monto de las multas por infracciones administrativas (DOF-03-02-83). Así que, es hasta la reforma de este mismo artículo del año de 1994 cuando se establece que “La federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad” (DOF-31-12-94).
Algo que también llama la atención es que las bases y directrices constitucionales de la política criminal mexicana se han desarrollado muy lentamente; en cada sexenio a alguien se le ocurre añadir o modificar algo al artículo 21, y es el caso que, no obstante que desde hace ya casi dos décadas que el crimen organizado azota al país llegando incluso a ganar territorio en el que de hecho se decreta el «no derecho», todavía no contamos con una política criminal consistente, eficaz y eficiente.
Es así como, después de 30 años de la primera reforma al artículo 21 y de 22 de que se inició la búsqueda de mejores bases y directrices constitucionales que fundamenten la política criminal del estado mexicano –que, como he dicho, inició con la reforma del citado artículo de 1994–, es hasta los año 2016 y 2019, después de que la población de todo México sufrió con la ola del crimen de alto impacto que se disparó en el 2010, cuando aparece una nueva reforma constitucional, también al artículo 21, en la que se establece que:
“La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución”.
[1] Sostengo que es un error de técnica legislativa el haber establecido en el 21 constitucionales y directrices de la política criminal del estado mexicano porque, para facilitar la comprensión de esta norma era necesario haber seguido las recomendaciones de J. Bentham respecto al arte de redactar normas, recomendaciones en las que se insiste en evitar la prolijidad, las repeticiones, antinomias, etc., razón por la cual estimo debió haberse creado un artículo más, el 21 Bis, para en éste instituir todo lo relacionado a la seguridad nacional, que tiene que ver, de manera esencial, como la política criminal del estado mexicano.